May 29, 2020

La localisation de l’aide : une question de choix ou de dernier recours ?

Montréal, 29 mai

 

Par Marie-Claude Savard, candidate au doctorat en administration, ESG-UQAM et directrice adjointe de l’OCCAH, François Audet, Directeur général de l’OCCAH et professeur, ESG-UQAM, et Marie-Pierre Leroux, Membre du comité scientifique de l’OCCAH et professeure, ESG-UQAM.

 

L’aide humanitaire publique est typiquement déployée sous forme de prestations matérielles et humaines. Elle se définit non seulement par l’octroi de financement et l’envoi de fournitures d’urgence, mais aussi par le déploiement de conseillers techniques et de volontaires provenant des organisations internationales ou non gouvernementales qui se mobilisent afin de subvenir aux besoins des populations en situation de crise. Depuis le Sommet humanitaire mondial de 2016, ce mode de fonctionnement, essentiellement piloté par les pays donateurs et les organisations internationales, génère cependant des interrogations et suscite inquiétudes et débats au sein de la communauté humanitaire. Différents groupes soutiennent, par exemple, que ce type d’aide exacerbe la dépendance de certaines populations, tout en érodant la capacité financière et technique des organisations locales qui pourraient être appelées à répondre. L’aide humanitaire perpétuerait en outre les asymétries entre les pays donateurs occidentaux et les pays du Sud.[i]

Ainsi, on assiste aujourd’hui à un changement de discours, où est promu une approche par la base nommée « localisation de l’aide », dont le but est de transférer le financement, le contrôle et la gestion des stratégies de secours aux intervenants locaux. Cependant, les tentatives de « localisation » de l’aide ont révélé un manque de capacité et de volonté de la part des acteurs internationaux au niveau de la mise en place de cette réforme souhaitée. Plusieurs sources renvoient le message que la communauté humanitaire hésite à transférer le contrôle des interventions aux acteurs locaux[ii]. Or, la pandémie de la COVID-19 qui sévit actuellement permettrait-elle de surmonter cette réticence et d’ajuster le modèle de prestation d’aide afin de véritablement soutenir les principes de localisation ? Ayant rapatrié leur personnel ressortissant, certaines ONG internationales se voient désormais obligées de « localiser » leur aide pour faire face aux restrictions à la mobilité imposées par la pandémie. Cela démontre bien que ce mode de fonctionnement est possible, avec quelques ajustements et adaptations, et conséquemment, nous arguons qu’il doit se renforcer afin d’institutionnaliser les nouvelles pratiques à maintenir au-delà de la crise sanitaire.

 

Le cas du Vanuatu

Le pays mélanésien du Vanuatu, un archipel d’un peu moins de 300 000 habitants dont les 80 îles sont situées au nord-est de l’Australie, est l’un des rares endroits au monde à n’avoir aucun cas confirmé de COVID-19. À ce jour, la population du Vanuatu a été protégée de la pandémie par une fermeture proactive de tous ses ports d’entrée maritimes et aériens le 26 mars 2020. Cependant, cela a simultanément révélé d’autres risques qui guettent le petit État insulaire : le Vanuatu est la nation la plus vulnérable au monde sur le plan de l’exposition aux risques naturels[iii]. Situé dans la Ceinture de feu du Pacifique, le pays est sujet aux tremblements de terre, à l’activité volcanique et aux tsunamis, aux cyclones de plus en plus fréquents et dévastateurs et à une panoplie d’autres risques liés aux changements climatiques.

En avril 2020, le passage de la tempête tropicale Harold a servi de rappel : les petits États insulaires ont été épargnés de la COVID-19 jusqu’à présent, mais les aléas climatiques quant à eux, sont impitoyables. Harold, un cyclone de catégorie 5, a infligé des dégâts extraordinaires en Mélanésie et à Tonga. Dans la province de Sanma, située au nord du Vanuatu, on estime que 22 000 ménages, soit 80 à 90 % de la population, ont perdu leur logement ou subi des dommages importants[iv]. Alors que les dégâts occasionnés par le passage du cyclone Pam en 2015 sont toujours visibles dans le sud du pays, le Vanuatu peine à récupérer. Quarante-huit pour cent de son PIB provient du secteur de l’hôtellerie et du tourisme[v], qui s’est effondré en raison de la COVID-19. La pandémie a également profondément affecté la réponse d’urgence post-Harold. Au-delà d’une réduction prévisible de l’aide humanitaire, attribuable à la crise sanitaire mondiale, les prestations d’urgence se voient complexifiées par la fermeture des frontières nationales.

Pour un très petit pays, le Vanuatu bénéficie d’un volume élevé d’aide internationale, qui atteint en moyenne 128 millions USD par an depuis quelques années[vi]. Ses voisins immédiats, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, figurent parmi ses donateurs les plus généreux, suivis du Japon, des États-Unis, de la Banque asiatique de développement et de la France, l’un de ses anciens administrateurs coloniaux[vii]. L’aide offerte comprend le coût des ressources humaines et matérielles. Elle s’accompagne du déploiement de plusieurs milliers d’experts techniques, d’intervenants d’urgence, de volontaires et de chefs de mission qui se rendent sur place pour gérer, superviser et mettre en œuvre des initiatives d’urgence et d’aide au développement.

En avril 2020, le cyclone Harold s’est abattu sur le pays peu de temps après le rapatriement des ressortissants étrangers à l’emploi des ONG internationales, et au moment où on annonçait la fermeture des ports maritimes et aériens pour des raisons sanitaires. Selon Ralph Regenvanu, député et chef de l’opposition, « la réponse a été d’autant plus difficile étant donné que nous n’avons pu faire venir personne…nos partenaires de développement ont répondu avec du financement, mais la distribution de fournitures d’urgence s’est vue complexifiée par la situation de pandémie »[viii]. Les retards causés par des exigences de quarantaine, auxquels s’ajoutent des enjeux de transports très limités à l’échelle nationale, ont privé des centaines de familles de fournitures d’urgence pendant des semaines après le passage du cyclone.

Pour le Vanuatu et les 8 autres pays du Pacifique qui ont déclaré un état d’urgence en raison de la COVID-19, l’approvisionnement en secours requiert donc bien plus que l’atterrissage d’un avion. Cela demeure difficile à l’heure actuelle compte tenu de la fermeture des frontières internationales et de l’indisponibilité des vols. Cependant, la situation exige également que des protocoles de protection des pays receveurs d’aide soient en place ainsi qu’une panoplie d’ajustements aux douanes, à l’immigration et aux autorisations diplomatiques pour le fret et le transport commercial.

Afin de faciliter l’acheminement des secours d’un pays insulaire à l’autre, le Forum des îles du Pacifique s’est appuyé sur la Déclaration de Biketawa pour la coopération régionale, en établissant un mécanisme d’assistance intitulé « Pacific Humanitarian Pathway » (PHP).[ix] Son but est de veiller à la mise en place d’un environnement politique nécessaire à l’accélération de la réponse à la pandémie, y compris le déploiement régional d’assistance médicale et humanitaire. Le Vanuatu vient d’ailleurs tout juste de recevoir, le 15 mai 2020, son premier lot de trousses de dépistage. Cela signifie qu’avant cette date, le pays faillait à répondre au besoin de dépistage du virus à l’échelle nationale. Toutefois, Regenvanu insiste sur le fait que la fermeture des frontières s’est effectuée de façon préventive, en raison du système de santé du pays qui était incapable d’affronter une pandémie.[x]

Ainsi, contrairement aux réponses d’urgence précédentes, les efforts de secours à la suite de Harold ont été déployés sans ressortissants étrangers. Une aide financière et matérielle a été fournie par des partenaires de développement multilatéraux et bilatéraux.  Cependant, le secours d’urgence a été dispensé, et continue d’être mis en œuvre à l’heure actuelle par des associations locales de jeunes et de femmes, des membres de la communauté, des églises et des ONG nationales, et ce, en l’absence des ONG étrangères. Comme l’explique Dame Meg Taylor, secrétaire générale du Forum des îles du Pacifique, la faiblesse des filets de sécurité sociale découlant des régimes d’états providence dans plusieurs pays insulaires signifie qu’en cas de crise économique ou humanitaire « nous comptons sur notre peuple et sur nos communautés. Nous nous sommes toujours soutenus les uns les autres et ceux d’entre nous qui ont un emploi s’occupent des gens qui n’en ont plus ».[xi]

Bien que cela puisse sembler logique, la valorisation des réseaux locaux se fait rare dans le milieu de l’aide humanitaire. Les interventions sont pilotées par des agences internationales étrangères, dont le rôle inclut également la conception des réponses d’urgence tout comme leur mise en œuvre. Évoquant des inquiétudes concernant l’ingérence humanitaire, certains acteurs dont la posture est plus critique se sont mis à la recherche de modèles d’aide plus efficaces, dont l’approche « localisée ». Depuis le Sommet humanitaire mondial de 2016, des chartes, des principes et des feuilles de route tels que le Grand Bargain ont été élaborés afin de guider le système humanitaire vers la transition locale. Une fois réussie, cette réforme permettrait aux ONG locales d’assumer un rôle de premier plan dans la gestion des réponses d’urgence. La localisation réduirait les inégalités entre les acteurs étrangers et locaux. Enfin, la résilience et l’autosuffisance des communautés du Sud se verraient améliorées par le renforcement des capacités techniques et financières des intervenants locaux.[xii]

La valorisation du rôle des intervenants locaux déstabilise le mode de fonctionnement des acteurs humanitaires. Le Grand Bargain, par exemple, invite ses signataires à augmenter le ratio de financement qui est remis directement aux acteurs locaux, sans passer par une ONG internationale intermédiaire. Cela entraîne inévitablement une perte de revenus pour ces dernières, qui ont jusqu’à présent récolté la part du lion des fonds bilatéraux et multilatéraux. Par conséquent, la mise en œuvre du programme de localisation est entravée par des rationalités contradictoires, voire paradoxales, qui visent simultanément à préserver la viabilité à long terme des ONG internationales et à renforcer les capacités locales.[xiii] Dans un environnement de financement concurrentiel, la préoccupation des ONG pour leur survie organisationnelle révèle une action intéressée qui se concilie difficilement au programme de localisation. Il n’est donc pas étonnant qu’en dépit de l’objectif cible du 20 % de financement direct fixé par le Grand Bargain, les ONG locales et nationales dans les pays du Sud n’ont bénéficié en 2017 que de 0,4 % de l’ensemble des fonds destinés aux urgences.[xiv]

Tel que l’illustre le cas post-Harold, le Vanuatu regorge d’une main d’œuvre locale, compétente et désireuse de contribuer aux efforts de secours, qui vit de surcroît une crise de chômage en raison de l’effondrement du tourisme. La réponse à une calamité telle que celle-ci ne dépend pas des gens qui viennent de l’extérieur, mais de l’accès rapide au soutien financier en provenance de la communauté internationale. La menace de la pandémie aura beau s’estomper avec le temps, mais les catastrophes climatiques constitueront toujours un grave enjeu pour le Pacifique. Au Vanuatu, la COVID-19 a mis en lumière les vulnérabilités structurelles du pays bien au-delà de son système de santé. Selon Regenvanu, toute réponse d’urgence au Vanuatu repose ainsi avant tout sur le développement d’une économie nationale et de modes de vie capables de résister à la fermeture des frontières : « Pour les secours en cas de catastrophe, nous devons examiner l’agriculture et le commerce intérieur. Voyons ce que les autres parties du pays peuvent fournir, au lieu d’importer de la nourriture de l’extérieur ».[xv]

La réponse d’urgence post-Harold n’est pas unique en ce qui a trait à l’absence de ressortissants étrangers. Dans certains pays en proie aux conflits armés où les interventions présentent un risque de sécurité pour les intervenants étrangers, la « gestion à distance » est d’usage commun. Selon ce modèle, les agences internationales sous-traitent leurs interventions de secours à des acteurs locaux. Cette approche est cependant perçue comme un compromis managérial, plutôt qu’une méthode de choix. Or, on constate qu’en dépit de l’engagement du Grand Bargain, qui promeut l’autonomie, le financement et le savoir des organisations du Sud, la « localisation », comme vision humanitaire, ou paradigme de renouveau, peine à s’opérationnaliser. Elle se produit par défaut, lorsque les expatriés se voient l’accès au terrain fermé. Or, afin qu’un réel changement de paradigme puisse s’opérer dans le milieu, les acteurs du Nord devront choisir de localiser leurs programmes en tout temps. Il ne s’agit pas d’un dernier recours, mais d’une solution de premier plan, laquelle permet d’asseoir les fondations essentielles à la pérennité et au renforcement des capacités.

[i] Gustin, L. (2016). La localisation de l’aide humanitaire : Approche des enjeux et des effets potentiels pour les ONG humanitaires. https://matheo.uliege.be/handle/2268.2/3504. Voir aussi « An open letter to International NGOs who are looking to ‘localize’ their operations »,https://www.opendemocracy.net/en/transformation/an-open-letter-to-international-ngos-who-are-looking-to-localise-their-operations/?fbclid=IwAR1yapdJdrHFLt2M0DfgQ-9ZGmiXOud3SGPf0wDmegBuQphXzheGs8ay8qs

[ii] Juma, M. K. et Suhrke, A. (Éds.) (2002). « Eroding local capacity. International Humanitarian Action in Africa ». Nordiska Afrikainstitutet et Smillie, I. (2001). Patronage or partnership: Local capacity building in humanitarian crises. Kumarian Press.

[iii] Selon le World Risk Report (2019), qui détermine l’index de risque des pays en fonction de plusieurs variables, dont leur vulnérabilité, leur susceptibilité et leurs capacités d’adaptation. https://weltrisikobericht.de/english/

[iv] Selon https://reliefweb.int/report/vanuatu/tropical-cyclone-harold-situation-report-7-14-april-2020

[v] Selon https://knoema.com/atlas/Vanuatu/topics/Tourism/Travel-and-Tourism-Total-Contribution-to-GDP/Contribution-of-travel-and-tourism-to-GDP-percent-of-GDP

[vi] Selon les données publiées par l’OCDE, disponibles à l’adresse suivante : http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance.htm et comparé aux autres pays dont l’index de développement humain est relativement semblable à celui du Vanuatu, par exemple le Laos, le Ghana, la Zambie et la République démocratique du Congo. Nonobstant les variations du coût de la vie, l’aide octroyée au Vanuatu représente un montant de 409 USD par habitant alors qu’au Laos, il s’agit de 90 USD. Au Ghana, 84 USD par habitant, 68 USD en Zambie et 10 USD en RDC.

[vii] Le Vanuatu a été colonisé simultanément par la France et l’Angleterre, desquels il a obtenu son indépendance en 1980.

[viii] « COVID-19 and the Pacific: Weathering Two Crises », webdiffusion de la Asia Society Policy Institute avec Ralph Regenvanu (député et chef de l’Opposition au Vanuatu), Kevin Rudd (ancien Premier ministre australien) et Dame Meg Taylor (Secrétaire générale du Forum des îles du Pacifique). Traduction des auteurs. https://asiasociety.org/policy-institute/events/webcast-covid-19-and-pacific-islands-weathering-two-crises, 15 mai 2020.

[ix] Voir https://www.un.int/tuvalu/fr/activities/pacific-islands-forum-foreign-ministers-agree-establish-pacific-humanitarian-pathway.

[x] « COVID-19 and the Pacific: Weathering Two Crises », Op. cit.

[xi] Ibid. Traduction des auteurs.

[xii] De Geoffroy, V. et Grünewald, F. (2016). More than the money: localisation in practice. (Plaisians, France: Groupe URD). https://www.grandbargain4ngos.org/upload/more-than-the-money-full-report_5b28deb171df6.pdf

[xiii] Audet, F. (2016). Comprendre les organisations humanitaires. Québec. Presses de l’Université du Québec.

[xiv] ALNAP (2018). The State of the Humanitarian System. 2018 Edition. https://www.alnap.org/help-library/the-state-of-the-humanitarian-system-2018-full-report

[xv] « COVID-19 and the Pacific: Weathering Two Crises », Op. cit. Traduction des auteurs.